Roger Caiazza
Ich habe vor Kurzem Kommentare abgegeben, die auf meiner Analyse der Auktionserlösinvestitionen der New York State Research & Development Authority aus der Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) basieren, und meine Ergebnisse könnten für viele von Interesse sein. Cap-and-Invest-Programme wie RGGI werden häufig als Programm angepriesen, das zwei Fliegen mit einer Klappe schlägt. „Gleichzeitig wird die Menge an Schadstoffen, die Unternehmen ausstoßen können, begrenzt (‚Obergrenze‘), während sie gleichzeitig für jede Tonne zahlen müssen und Projekte finanzieren, die dabei helfen sollen, die Gerichtsbarkeit von umweltschädlichen Energiequellen zu entfernen – ‚Investieren‘.“ Befürworter loben RGGI als erfolgreiches Modell für Cap-and-Invest-Programme unter Angabe beobachteter Emissionsreduktionen und der Menge der eingeworbenen Mittel. Es ist immer gut zu bedenken, dass vergangene Ergebnisse keine Garantie für die zukünftige Leistung bieten. In diesem Fall ist es jedoch noch schlimmer: Eine genauere Betrachtung zeigt, dass die bisherigen Ergebnisse nicht so erfolgreich waren, wie allgemein angenommen wird.
Hintergrund
Ich werde keine detaillierten Belege für die Zahlen in diesem Artikel liefern, aber am Ende habe ich Quellen für die präsentierten Informationen sowie Links zu den Kommentaren bereitgestellt, die für einige New Yorker Verfahren eingereicht wurden. Die RGGI-Webseite und meine RGGI-Seite bieten Hintergrundinformationen zum Programm selbst.
Befürworter behaupten, dass RGGI aus drei Gründen erfolgreich war. Das Programm hat erfolgreich Mittel für Übergangsbemühungen gesammelt, da der Anteil New Yorks an den Einnahmen seit 2009 mehr als 2 Milliarden US-Dollar beträgt. Die Reduzierungen der Stromversorger in New York sind seit 2000 um fast 50 % gesunken, während RGGI in Kraft war. Schließlich behaupten sie, dass die Finanzierung wirksame Investitionen in die Energiewende ausgelöst habe. Meine Analyse zeigt, dass RGGI nur eins zu drei schlägt. Darüber hinaus bestehen unbestätigte Risiken für RGGI und zukünftige Cap-and-Dividend-Programme.
Erfolg – RGGI sammelt Spenden
Vor fünfzehn Jahren, als RGGI ins Leben gerufen wurde, gab es in den USA in keinem Land ein Cap-and-Trade-Programm, das auf Auktionen zur Verteilung von Zertifikaten beruhte. RGGI hat die Infrastruktur erfolgreich eingerichtet, um die Zertifikate zu versteigern, die Käufe zu verfolgen und die Einhaltung sicherzustellen. Derzeit übersteigt der kumulierte Erlös 8,6 Milliarden US-Dollar für alle RGGI-Staaten und 2 Milliarden US-Dollar allein für New York. Das ist ein unbestrittener Erfolg.
Fehler – RGGI beeinflusst Emissionen
Allerdings ist die implizite Behauptung, dass RGGI etwas mit den beobachteten Emissionsminderungen zu tun habe, falsch. In einer klassischen Lockvogeltaktik geben die Befürworter treffend an, dass die Emissionen von Elektrizitätsversorgungsunternehmen seit dem Jahr 2000 um 50 % gesunken sind, erkennen aber die Rolle von RGGI nicht an. Zunächst einmal begann RGGI erst 2009. Wie in Abbildung 1 dargestellt, waren die Reduzierungen hauptsächlich auf die Umstellung des Brennstoffs von Kohle- und Ölfeuerung auf Erdgas zurückzuführen. Ich glaube, dass der Kraftstoffpreisunterschied für Erdgas viel größer war als die zusätzlichen Kosten für RGGI-Zertifikate und somit der Hauptgrund für die beobachteten Reduzierungen war.
Abbildung 1: Jährliche CO2-Emissionen des New York State Electric Generating Unit nach Brennstofftyp
Die Emissionen stammen aus den Daten des EPA Clean Air Markets Program
Scheitern – Effektive RGGI-Investitionen
Es gibt auch Probleme mit der Wirksamkeit von RGGI-Investitionen für den Übergang zu Netto-Null-Emissionen. Die beobachtete Kostenwirksamkeit von Emissionsminderungen ist gering.
In den Statusberichten zur Finanzierung des NYSERDA-Programms werden die Emissionseinsparungen durch ihre Programminvestitionen geschätzt. Dem neuesten Bericht zufolge belaufen sich die gesamten kumulierten jährlichen Emissionseinsparungen aufgrund der Investitionen des NYSERDA-Programms bis Ende 2023, die sich direkt oder indirekt auf die Emissionen von Stromerzeugungsquellen auswirken, auf 1.405.513 Tonnen. Das bedeutet, dass die Emissionen aus RGGI-Quellen in New York nur um 3 % höher gewesen wären, wenn die Investitionen des NYSERDA-Programms nicht erfolgt wären. Dem Finanzierungsstatusbericht zufolge beliefen sich die kumulierten Gesamtkosten für diese Programme auf 801 Millionen US-Dollar, was bedeutet, dass die Kosten pro reduzierter Tonne 818 US-Dollar betragen.
Der halbjährliche Statusbericht bis Dezember 2023 beschreibt die NYSERDA-Finanzierungsprioritäten für die Auktionserlöse: „Der Staat investiert RGGI-Erlöse, um umfassende Strategien zu unterstützen, mit denen die RGGI-Ziele zur CO2-Emissionsreduzierung am besten erreicht werden“ und fährt fort: „Diese Strategien zielen auf eine Reduzierung ab.“ globaler Klimawandel und Umweltverschmutzung durch Energieeffizienz, erneuerbare Energien und Technologien zur CO2-Reduzierung.“ Im neuesten Bericht beliefen sich die gesamten Emissionseinsparungen auf 2.084.317 Tonnen bei kumulierten Kosten von 1.150 Millionen US-Dollar, was bedeutet, dass die Kosten pro reduzierter Tonne 552 US-Dollar betragen.
Meine jüngste Arbeit konzentrierte sich auf die Investitionen in New Yorker Auktionserlöse. Damit Sie nicht denken, dass New Yorks düstere Reduzierungswirksamkeit ein Ausreißer ist, habe ich letzten Sommer die Investitionen und Einsparungen im Investitionserlösbericht 2022 für alle RGGI-Staaten ausgewertet. Tabelle 1 zeigt, dass die New Yorker Schätzungen konsistent sind.
Tabelle 1: Zusammenfassung der RGGI-Investitionen in Kategorien, die zu Emissionsreduzierungen führten
Diese Ergebnisse deuten darauf hin, dass die geschätzten Kosten pro reduzierter Tonne nicht kosteneffektiv sind. Die New York State Value of Carbon-Leitlinie „legt einen Kohlenstoffwert fest, der von staatlichen Stellen als Entscheidungshilfe genutzt werden kann und dem Staat als Instrument dient, um den globalen gesellschaftlichen Wert von Maßnahmen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen aufzuzeigen.“ Im Jahr 2024 betragen die gesellschaftlichen Kosten von Kohlendioxid 57,25 $ bei einem Abzinsungssatz von 3 %, 132,09 $ beim Zentralwert von 2 % Abzinsungssatz und 430,75 $ bei einem Abzinsungssatz von 1 %. Die beobachtete Kosteneffektivität des NYSERDA RGGI-Auktionserlöses von 552 US-Dollar pro Tonne liegt deutlich über den Schätzungen der sozialen Kosten von CO2, sodass NYSERDA-Investitionen bei Verwendung dieser Kennzahl nicht kosteneffektiv sind. Die Schätzungen der RGGI-Wirksamkeit sind ähnlich.
Risiko – RGGI-Konformität
Es gibt noch eine weitere Messgröße für den Programmerfolg: die Einhaltung der Emissionsobergrenze. NYSERDA hat nicht anerkannt, dass RGGI ein Compliance-Mandat hat und die Fähigkeit betroffener Quellen gefährdet, die Obergrenze einzuhalten. NYSERDA priorisiert keine Programme, die sich auf die Emissionen des Stromsektors auswirken, entweder direkt durch die Finanzierung der Entwicklung emissionsfreier Ressourcen, die die Erzeugung verdrängen, oder indirekt durch die Finanzierung von Energieeffizienz- und Energieeinsparprogrammen, die die erforderliche Erzeugung reduzieren. In der Vergangenheit floss ein Drittel des investierten Erlöses in Programme, die die Emissionen im Elektrosektor erhöhen, indem sie die Last durch Investitionen in die Infrastruktur von Elektrofahrzeugen erhöhen. Der neueste Betriebsplan sieht vor, nur 22 % in Programme zu investieren, die direkt, indirekt oder potenziell die von RGGI betroffenen Quellenemissionen verringern könnten. Programme, die die Belastung erhöhen und möglicherweise die Emissionen aus RGGI-Quellen erhöhen könnten, machen insgesamt 37 % der Investitionen aus. Emissionsneutrale Programme werden mit 29 % der Erlöse gefördert, die Verwaltungskosten belaufen sich auf weitere 8 %.
Die unbestätigten Auswirkungen der Programmfinanzierungsprioritäten von NYSERDA sind in Abbildung 1 dargestellt. Es gibt keine Möglichkeiten mehr, den Brennstoff zu wechseln. Zukünftige Reduzierungen müssen durch wirksame Investitionen in Programme erfolgen, die die Emissionen in den Stromerzeugungseinheiten reduzieren. Bei unzureichenden Investitionen kommt es zu Compliance-Problemen, da die einzige Möglichkeit für die betroffenen Quellen, die RGGI einzuhalten, darin besteht, den Betrieb zu reduzieren oder abzuschalten. Das Risiko besteht in einer künstlichen Energieknappheit, die die Zuverlässigkeit des elektrischen Systems beeinträchtigt. Ich glaube nicht, dass das angemessen ist. Es ist ein perfektes Beispiel dafür, dass Übergangspolitik mehr schadet als nützt.
Diskussion
Das Buch „Making Climate Policy Work“ von Danny Cullenward und David Victor beschreibt einen Aspekt von Cap-and-Invest-Programmen, den kein Befürworter anerkennt. Sie stellen fest, dass die Höhe der für die Umsetzung des Netto-Null-Umstiegs erforderlichen Ausgaben die „Mittel, die leicht aus Marktmechanismen bereitgestellt werden können“ bei weitem übersteigt. Die beobachteten ineffizienten Kosten pro reduzierter Tonne verschärfen dieses Problem.
In einer rationalen Welt würden die Schlussfolgerung von Cullenward und Victor und die beobachtete schlechte Leistung New York dazu veranlassen, Investitionen in die Reduzierung der Emissionen elektrischer Systeme zu einer Priorität für die Einnahmen von RGGI zu machen. Es wird noch schlimmer, weil das New Yorker Übergangsprogramm zu Netto-Null-Emissionen in Wirklichkeit ein Green New Deal ist, der vorsieht, dass 35 % (mit dem Ziel 40 %) aller Vorteile benachteiligten Gemeinden zugutekommen. Wenn das die einzige Ablenkung von der Notwendigkeit wäre, sich auf die Reduzierung der Emissionen im Elektrizitätssektor zu konzentrieren, die überwunden werden könnte. Der neueste NYSERDA-Betriebsplan schlägt jedoch vor, mehr Geld für Programme bereitzustellen, die sich nicht auf Emissionen auswirken (29 %), als für Programme, die sich auf die Emissionen des Elektrizitätssektors auswirken (22 %). Zu den Programmen, die sich nicht auf Emissionen auswirken, gehören 18,5 Millionen US-Dollar für „Climate Action Consumer Awareness & Education“, mit dem „ein erhöhtes Bewusstsein und Verständnis für die entscheidende Notwendigkeit und den Nutzen von Klimaschutzmaßnahmen im Bundesstaat New York“ finanziert werden soll. Mit anderen Worten, offene Propaganda, um die Menschen davon zu überzeugen, dass sie sich um ein Problem kümmern sollten, das New York nicht alleine lösen kann, und dankbar sein sollten, auf teurere, weniger zuverlässige und umweltschonendere Energiequellen umzusteigen. New York befindet sich nicht in einer rationalen Welt.
Abschluss
Wer glaubt, dass ein marktbasiertes Programm, das Treibhausgasemissionen begrenzt und Einnahmen aus einer schlecht getarnten Steuer investiert, wie angekündigt funktioniert, wird enttäuscht sein. Das RGGI-Modell hat erfolgreich Mittel eingesammelt. Das ist der einfache Teil. Die bisher beobachteten Reduzierungen sind nicht auf RGGI zurückzuführen. Die Wirksamkeit von Investitionen aus Auktionserlösen ist gering und es gibt keinen Grund zu der Annahme, dass sich dies ausreichend ändern wird, um in Zukunft ausreichende Emissionsreduktionsziele zu erreichen. Darüber hinaus birgt die Compliance-Verpflichtung erhebliche potenzielle Risiken für die Zuverlässigkeit, wenn das Programm einen Compliance-Reduktionspfad festlegt, der auf politischen Zielen basiert und nicht auf einer rationalen Bewertung dessen, was erreicht werden kann.
Ich sehe keine Möglichkeit, dass dieser Ansatz gut enden wird.
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Dokumentation
Die Dokumentation ist in den Kommentaren verfügbar, die ich NYSERDA zur Änderung des Betriebsplans der Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) für 2025 übermittelt habe, sowie in meiner öffentlichen Erklärung und Dokumentation vor dem Energieausschuss der New York Assembly im Rahmen seiner öffentlichen Anhörung zu den Ausgaben und dem Programm der NYSERDA Rezension. Die dargestellten Daten stehen in einer Tabellenkalkulation zur Verfügung.
Relevante Blogbeiträge bei Pragmatic Environmentalist of New York
Kommentare zu RGGI Performance und Implikationen für NYCI fassten die Einreichungen und andere Artikel zusammen.
Der New York NYSERDA RGGI Funding Status Report „Status Through 2023“ beschrieb den beobachteten Trend zur Emissionsreduzierung.
Implikationen des NYSERDA RGGI-Finanzierungsstatusberichts Die Statusergebnisse beschreiben Daten aus dem halbjährlichen Statusbericht bis Dezember 2023, einschließlich der kumulierten jährlichen Kosten von Investitionsprogrammen und der jährlichen Tonnen Kohlendioxidäquivalent (CO2e), die durch die Investitionen eingespart werden.
Implikationen der NYSERDA RGGI-Betriebsplaninvestitionen beschrieben Daten aus dem Entwurf der RGGI-Betriebsplanänderung 2025, einschließlich der vorgeschlagenen Finanzierung für zukünftige NYSERDA-Programme.
Roger Caiazza bloggt über New Yorker Energie- und Umweltthemen bei Pragmatic Environmentalist of New York. Dies stellt seine Meinung dar und nicht die Meinung eines seiner früheren Arbeitgeber oder einer anderen Organisation, mit der er in Verbindung steht.
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